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Durante la segunda sesión del ciclo de debates "Experiencias y visiones para un mundo diferente: Y, sin embargo, se sigue moviendo", enfocada en el análisis acerca del presente y futuro de la cooperación al desarrollo en tiempos de crisis, tuvimos el placer de hablar con Bruno Ayllón, quien participó como integrante de la fila 0. Investigador asociado al Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación de la Universidad Complutense de Madrid (IUDC-UCM) ha publicado recientemente, junto con otros colaboradores como Tahina Ojeada, un libro que lleva por título "La Cooperación Sur Sur y triangular en América Latina, políticas afirmativas y transformadoras".

1. ¿Cuál es la situación actual de la cooperación española para el desarrollo?

La situación actual se caracteriza por la desorientación, y quizá por la búsqueda de nuevos rumbos. La crisis ha mostrado que, siguiendo el cuento, "el rey está desnudo" y que la cooperación al desarrollo no es esa maravilla que nos creíamos que era. Se ha dado un período marcado por el crecimiento irracional de la cooperación, que ha hecho mucho daño a este sector. El 60 % de los fondos de la cooperación española eran ayuda multilateral sin mucho seguimiento por parte del gobierno Zapatero, e igual de desastrosa está siendo la política de recortes del gobierno Rajoy en un contexto de crisis. Más importante que los recortes, dimensión cuantitativa de la cooperación, es la desorientación estratégica con respecto hacia dónde se quiere caminar con una cooperación española que yo cuestiono que alguna vez fuera para el desarrollo. Vengo ahora mismo de la Agencia de Cooperación y me ha llamado la atención que en la fachada hay dos grandes pancartas anunciando "Cooperación española, 25 años de lucha contra la pobreza", y ese es exactamente el perfil que ha tenido la cooperación española. Debemos pasar de una cooperación que lucha contra la pobreza, a una cooperación que apoye procesos autónomos de generación de desarrollo en las poblaciones de los países del sur. Hay que dar el salto hacia una política de cooperación que sea verdaderamente pública y que integre a todos los actores no solamente de manera retórica, que busque la transformación estructural de los países en desarrollo. Hay motivos para la esperanza: si entendemos las crisis como oportunidades, la crisis debería ser una oportunidad para que reflexionemos sobre qué entendemos por desarrollo en España y cómo podemos fomentarlo. Hay que transitar hacia un modelo donde lo fundamental es el conocimiento y el aprendizaje. En el mundo actual tenemos países emergentes o de renta media, países del Sur que están empezando a entender lo que quieren, y como consecuencia de la crisis hay un proceso de declive de unos (nosotros, los españoles) y de ascenso de otros. La convergencia que se está dando nos lleva a plantear la cooperación desde una perspectiva mucho más horizontal. Debemos preguntarnos, por ejemplo, qué es lo que ha aprendido España en 30 años de cooperación en América Latina. Se debe buscar el aprendizaje conjunto, circular y recíproco. Aprender también de la crisis que experimentó en su día América Latina. Yo creo que hay muchas enseñanzas que extraer de la experiencia latinoamericana. En este sentido yo estoy trabajando últimamente con la idea de beneficio mutuo. Tenemos que cambiar la mentalidad y la crisis nos puede ayudar a eso.

2. ¿De qué manera incorpora la Cooperación Española la CSS y la CTR? ¿Cómo crees que podrían contribuir la CSS y la CTR a nuestra cooperación en tiempos de crisis?

La cooperación sur-sur primero hay que comprenderla: conocerla, asimilarla, y aprender y ofrecer conocimiento. Eso nos lleva a una primera operación de tipo filosófico conceptual que es entender por qué los países en desarrollo pusieron en marcha hace casi 60 años este mecanismo de cooperación entre países del Sur, a qué contexto geopolítico obedece, cómo han ido evolucionando las percepciones y sobre todo cómo estos países no están dispuestos a que desde el ámbito de la OCDE se impongan determinadas visiones cuasidogmáticas o recetas estandarizadas sobre lo que tienen que ser los debates sobre el desarrollo, los criterios de eficacia de la ayuda o sobre los foros donde se deben debatir los temas de gobernanza de la cooperación. En la práctica, la cooperación triangular en España es un enfoque bastante novedoso que comienza su andadura hace unos 7 años, cuando tuvo lugar la primera operación de cooperación triangular española, en Haití. España aporta financiación, conocimiento y diferentes capacidades en todo lo que es la gestión del ciclo de proyecto, aunque hasta ahora las experiencias son muy limitadas (y crecientes): cada año se registran más acciones de cooperación triangular.

Hay algo que hacemos mucho en cooperación española, elaborar "papelitos", planificaciones estratégicas, estrategias sectoriales, que cambian cuando cambiamos de gobierno o en el mismo gobierno incluso, y es debido a esos cambios que a nuestros socios los volvemos locos. Más allá de eso estamos incorporando la cooperación sur-sur y triangular a la planificación estratégica. En el actual Plan Director (2013 – 2016) España hace una apuesta estratégica por el apoyo a la cooperación sur-sur y a la cooperación triangular muy bien fundamentada por quienes elaboraron dicho plan, que entendieron tanto las bondades como las debilidades de la cooperación sur-sur. Me gustaría pensar que esta apuesta no se debe tanto a la necesidad que tenemos de reducir costes, sino que realmente hay un interés en acompañar los procesos de los países hacia el desarrollo. Hay muchas experiencias nacionales en América Latina. En Ecuador por ejemplo hay una experiencia magnífica del gobierno Correa de auditoría de la banca, de auditoría de la deuda externa, que yo creo que cualquier ciudadano hoy en día debería exigir. Los partidos políticos deberían tener en cuenta la importancia de la experiencia. En este sentido, la contribución de la cooperación sur-sur ya no sólo sirve a la cooperación española sino al propio desarrollo de España, a la superación de la crisis, a la exigencia democrática a nuestros gobernantes: hay mucho que aprender de América Latina y la cooperación sur-norte es, sin duda, la manera de hacerlo.

3. En el último libro que, junto a colaboradoras/es como Tahina Ojeda has presentado, señalas que "la CTR representa una modalidad que puede mejorar los impactos y la efectividad de la cooperación". ¿Por qué?

En el libro que hemos publicado con la editorial La Catarata, cuyo título es "La Cooperación Sur Sur y triangular en América Latina, políticas afirmativas y transformadoras", intentamos identificar de qué manera ocho países diferentes de América Latina, que son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Venezuela, Ecuador y México junto con España están incorporando la cooperación triangular. Analizamos los estudios de caso, y nos damos cuenta de que las potenciales aportaciones que puede hacer la cooperación triangular, pues la participación de un tercer país puede incrementar el impacto de la cooperación sur-sur en el desarrollo, en la apropiación y garantizar la sostenibilidad de muchos proyectos que si no sería impensable. Se trata de una combinación de recursos y capacidades técnicas que van a estar intercambiando las partes, donde además se genere una sinergia muy interesante entre diferentes países con diferentes capacidades en diferentes grados del desarrollo, no pensando en el desarrollo como algo lineal sino como algo complementario. Otro elemento a destacar es el conocimiento que tienen las tres partes sobre todo el proceso político que implica la cooperación. Esto permite aminorar las asimetrías y resistir mejor a las condicionalidades en el proceso cooperativo, y el país del norte toma nota de la importancia de la confianza generada en el ámbito de la cooperación. Es entonces cuando los tres países empiezan a trabajar mucho más horizontalmente, buscando la coherencia y favoreciendo la negociación política. No obstante, la cooperación triangular es todavía a día de hoy una agenda de investigación pendiente en la que aún queda mucho por profundizar.

4. ¿Cuál es el papel que desempeñan actualmente la cooperación sur-sur y la cooperación triangular en la acción humanitaria?

Si miramos el informe de Acción Humanitaria Global, el del año 2012 vemos un crecimiento muy importante de la cooperación que hacen los llamados donantes emergentes (con una terminología que a mí no me gusta mucho) que están presentando todavía cantidades modestas, pero al alza. Históricamente, los países más comprometidos con la ayuda humanitaria en el ámbito "extra-OCDE" son los países árabes. Y ahí la experiencia de Arabia Saudita o la de los Emiratos Árabes son probablemente cuantitativamente las más importante, aunque cualitativamente sea una ayuda humanitaria muy orientada a cuestiones de tipo religioso ... es un campo en el que todavía queda mucho que avanzar a nivel cualitativo. Luego tenemos muchísimos pequeños países en desarrollo que están haciendo aportaciones casi simbólicas, pero a tener en cuenta: Bangladesh, Egipto, Nigeria, Sudán, Ghana, y otro grupo de países intermedios latinoamericanos que también están creciendo mucho en materia de ayuda humanitaria como por ejemplo Brasil. Hay datos preliminares del gobierno brasileño que nos están diciendo que de toda la ayuda a la cooperación que realiza Brasil, la ayuda humanitaria es la que más ha crecido. Estos países no siguen la metodología del CAD y en el caso brasileño se separa la "cooperación humanitaria", como la llaman ellos, de la ayuda a refugiados y del apoyo a operaciones de mantenimiento de la paz. Las cifras todavía son modestas si las comparamos con los donantes tradicionales, pero son cifras que nos están diciendo que hay un compromiso de estos países emergentes, estos cooperantes del Sur en utilizar la ayuda humanitaria como un instrumento de política exterior, lo cual no es algo muy diferente de lo que conciben los países OCDE. Por otra parte es una forma que estos países tienen de enviar un mensaje a la comunidad internacional de que están dispuestos a asumir unas responsabilidades en apoyo a los países en desarrollo, y también de tener unos elementos de poder blando. Hay aquí un juego de intercambio, que puede ser perfectamente legítimo por el cual intercambiamos poder económico, que se transforma en ayuda y que luego se quiere convertir en poder político. Entonces, el panorama yo creo que es bastante creciente y prometedor, aunque va introduciendo algunas tensiones en el ámbito de la gobernanza de la ayuda humanitaria, además de generar descoordinaciones o esa historia que se cuenta tantas veces sobre ayuda humanitaria de colectivos que tras un terremoto han sido vacunados tres veces de lo mismo por tres agencias de coordinación diferentes.

Respecto a la cooperación triangular hay una innovación muy interesante y es la que están protagonizando España y Brasil, en materia de cooperación humanitaria. En 2008, se firmó un acuerdo entre el presidente Lula y el presidente Rodríguez Zapatero para que España fletase navíos y permitiese la logística para ir a recoger alimentos a los puertos de Brasil y distribuirlos en Caribe en Cuba, en Haití, en contextos tropicales. Es una acción muy voluntarista e improvisada que luego en terreno utiliza la logística del Programa Mundial de Alimentos (PMA) para hacer la distribución. Hablo de ayuda alimentaria porque para Brasil esto es ayuda humanitaria. La cooperación sur-sur nos obliga a revisar nuestras propias clasificaciones, entender que existe vida fuera de la OCDE. Habría que saber si verdaderamente este tipo de operaciones son triangulares o trilaterales. Y hay una diferencia importante: no siempre que hay tres, hay un triángulo. Actualmente estamos más ante relaciones triangulares en las que la tercera parte es un mero receptor pasivo Entonces es una dinámica que debemos acompañar, y que yo creo que en el caso concreto de España y Brasil en el Caribe es bastante interesante.

5. ¿Cuál es el futuro de la cooperación sur-sur y de la cooperación triangular en la agenda post 2015?

Son vías separadas, independientes. La cooperación sur-sur y triangular van a seguir creciendo, pero no porque se fijen nuevos objetivos post 2015 – que, en mi opinión, van a ser completamente inocuos - los países en desarrollo están "en otra", y saben de ese ese horizonte utópico que hay que alcanzar en determinada fecha y que luego no se alcanza, y que puede tener un papel importante como inspirador de políticas públicas (los objetivos de desarrollo del milenio tuvieron esa funcionalidad) o esa forma de tener un renovado empuje de las aportaciones de los donantes... Hoy en día, para los países en desarrollo y especialmente los de renta media, hace mucho tiempo que se han dado cuenta de que el desarrollo no vendrá por la ayuda ni por objetivos internacionales, sino que vendrá por la cesión del espacio de políticas, la capacidad que tengan estos países para definir autónomamente sus políticas de desarrollo sin imposiciones, y sin recetas. Pasa por la coherencia de políticas de desarrollo, es decir: basta de fijar objetivos que no incluyen la coherencia, y basta de no ser coherente entre los objetivos proclamados y las prácticas realizadas. En ese sentido, los países en desarrollo saben perfectamente que los avances que han conseguido en materia de desarrollo son fruto de negociación política, y de fortalecer sus capacidades y en ese sentido sí hago una apuesta por la cooperación sur-sur en su dimensión política, no solamente en su dimensión técnica. Los países emergentes representan un desafío porque quieren traducir su poderío económico en poder político. Seamos un poco serios y no tratemos a los pobres como objetos que se van a quedar de brazos cruzados cuando deje de llegarles la cooperación Existe el riesgo de que los objetivos post-2015 puedan convertirse en formas disfrazadas de proteccionismo verde y excluir a estos países en desarrollo en el acceso al mercado, o se les impongan condicionalidades en temas de emisión de carbono que va a impactar evidentemente en su ritmo de crecimiento económico. Si esto ocurre, evidentemente estos países no van a estar ahí, y en ese sentido los objetivos pueden quedar un poco "tuertos". No veo un gran interés de América Latina en la agenda post-2015, más allá de algún país en concreto. El resto de países están más centrados en sus problemas internos, que en la definición de grandes agendas que luego ya se ha comprobado que no tienen mucha concreción.

6. ¿Por qué la cooperación sur-sur y triangular?

Se trata de una dinámica que está cuestionando lo que son las bases del poder de cómo se ha generado el sistema de cooperación en sus inicios. No sé si las están cuestionando para transformarla radicalmente, o para un proceso de sustitución en el cual lo que se hace es ampliar el gran juego. Me interesa personalmente el objeto de la cooperación sur-sur porque introduce una dinámica de desafío a las normas, a las prácticas, a los estándares de cooperación que han planteado los países de la OCDE.

En segundo lugar porque creo que objetivamente tiene elementos potencialmente mucho más favorecedores de un tipo de desarrollo más endógeno, más autónomo, más transformador. Es cierto que tiene enormes limitaciones, pero ahí también está el gran atractivo de la cooperación sur-sur, que permite ir construyendo una cooperación que está todavía gestándose a partir de la experiencia de la OCDE de lo bueno y de lo malo. Creo que es un campo de investigación apasionante porque significa básicamente el reflejo o la manifestación de un mundo que cambia como consecuencia del ascenso en los países del Sur, que por cierto es el tema al que ha dedicado el PNUD su último informe de Desarrollo Humano, y que creo que es una lectura tremendamente recomendable para entender todo lo que no hemos hablado aquí, que es el contexto geopolítico y geoeconómico de transformación de la economía internacional. La cooperación sur-sur se está filtrando en otras agendas de cooperación, por ejemplo en materia de ayuda humanitaria. Hace 3 – 4 años posiblemente nadie se preocupaba de ello y ahora hay gente que está empezando a investigar sobre el tema de cooperación sur-sur en temas humanitarios.

Y la cooperación triangular porque es un instrumento de apoyo a la cooperación sur-sur en el que nuevamente se están dirimiendo cuestiones de tipo político, metodológico, desafíos sobre cómo poner de acuerdo a tres partes diferentes de proyectos. Siempre digo que si las relaciones a dos son complicadas, las relaciones a tres pueden ser tragicómicas. Todavía nos falta conocer más sobre la cooperación triangular y saber si lo que se está haciendo va a tener un recorrido a largo plazo. Lo atractivo de la cooperación triangular es que se encuentra en una fase de experimentación y en ese sentido yo creo que hay una agenda de investigación tremendamente interesante, y por último porque la cooperación triangular es una de las apuestas de la cooperación española, y en ese sentido nos hace falta también realizar una pedagogía de la cooperación triangular a nuestros agentes del sistema de cooperación, ya no pensando sólo en la AECID sino en otros actores como las universidades (que llevamos muchos años triangulando sin saberlo), institutos de investigación, los sindicatos, la cooperación descentralizada, es decir que necesitamos hacer un trabajo de formación, de investigación, de pedagogía, para entender en qué consiste la cooperación triangular

La Cooperación Sur-Sur es, en suma, un planteamiento provocador que cuestiona certezas y terminologías. Tal como decía Unamuno, "tenemos la obsesión clasificatoria".

Yo creo que ya no hay un Norte-Sur, sino más bien una combinación de saberes, que pueden ir desde los ancestrales hasta los postdesarrollistas. El intercambio de conocimientos, al contrario de lo que se piensa, no es gratuito.

Yo sigo la máxima de la CSS, que defiende que "nadie es tan pobre ni tan ignorante que no tenga algo que enseñar, ni nadie es tan rico ni tan ignorante que no tenga algo que aprender".