Protección de civiles en 2010: Hechos, cifras y la respuesta del Consejo de Seguridad de la ONU

(Intermon Oxfam)

 La obligación principal de proteger a la población civil afectada por un conflicto recae en los gobiernos nacionales y las partes en conflicto. Sin embargo, cuando estos actores no pueden o no quieren cumplir con esta obligación la comunidad internacional, concretamente el Consejo de Seguridad de la ONU, tiene la responsabilidad de reconocer la situación de los civiles atrapados en el conflicto y actuar para protegerlos.

En todo el mundo, los civiles siguen llevando la peor parte de los conflictos armados. En 2010, millones de hombres, mujeres, niños y niñas fueron amenazados, heridos, asesinados, violados, desplazados, reclutados a la fuerza o privados de agua potable y alimentos. Aunque resulta del todo imposible medir por completo el impacto de los conflictos y el alcance de los daños soportados por la población civil, un análisis de los escasos datos disponibles con respecto a víctimas y personas heridas, desplazamientos, violencia sexual y amenazas a los niños aporta una indicación de la escala de la violencia contra la población civil.

Un vistazo al último año:

• En 2010 se registraron 2.777 víctimas civiles en Afganistán, lo que supone un aumento del 15% sobre las cifras de 2009.1 Al igual que en años anteriores, Afganistán se mantuvo como el lugar de trabajo más peligroso para el personal humanitario, con 29 trabajadores asesinados y 71 secuestrados. Esto representa un aumento del 153% con respecto a 2009, y es una cifra casi ocho veces superior a la de 2008.

• El año pasado, Sudán mantuvo el mayor número total de personas desplazadas internas (cerca de cinco millones) y el mayor número de nuevos desplazados por el conflicto. En 2010 cerca de 532.000 personas resultaron desplazadas dentro del país, de las cuales más de la mitad en Darfur y el resto en el sur de Sudán.

• Somalia siguió sumergida en más enfrentamientos armados y una grave crisis humanitaria. Según ACNUR, 2010 fue el peor año en una década en cuanto a víctimas civiles, y al menos 7.600 personas resultaron heridas por armas. Otros informes indican que al menos 2.100 civiles murieron tan solo en Mogadiscio.

• En Colombia, unas 280.000 personas resultaron desplazadas en 2010 como consecuencia del conflicto interno. Colombia sigue siendo el país del mundo con mayor número de personas desplazadas internas después de Sudán

• En Irak, a pesar de que continuó la tendencia positiva de los últimos tres años de descenso en el número de víctimas civiles, hubo más de 4.000 víctimas mortales, por lo que fue el país afectado por un conflicto con mayor número de víctimas civiles.

• El conflicto étnico que estalló en Kirguistán en junio de 2010 se cobró al menos 400 vidas y provocó el desplazamiento de unas 300.000 personas.

• La escalada de tensión que siguió a las elecciones de Costa de Marfil se había cobrado ya más de 200 vidas a finales de 2010, y la violencia creció de manera dramática en los cuatro primeros meses de 2011.11

• Tras los picos de violencia de 2009 en los Territorios Palestinos Ocupados e Israel y en Chad, el número de víctimas civiles descendió notablemente en 2010, pese a que la protección de c iviles sigue siendo un motivo de gran preocupación en ambas zonas.

• El Ejército de Liberación del Señor (LRA por sus siglas en inglés), que opera en la República Democrática del Congo (RDC), en la República Centroafricana y en Sudán, siguió atacando regularmente a civiles en los tres países, desplazando a decenas de miles de personas. En 2010, 306 ataques del LRA de los que se tuvo noticia sumaron 355 víctimas y 680 secuestros.

Protección de civiles por el Consejo de Seguridad de la ONU

Son muchas las maneras en que se pueden abordar las amenazas a la protección, y muchos los actores que desempeñan un importante papel en la protección de la población civil.

Los gobiernos nacionales ostentan la responsabilidad principal de garantizar que su población esté debidamente protegida, y todas las partes en conflicto, tanto gobiernos como grupos armados, tienen la obligación de evitar el daño a civiles durante las hostilidades. Los actores locales también desempeñan un importante papel, especialmente cuando los defensores de derechos humanos, las organizaciones de la sociedad civil (OSC), los grupos de mujeres y las comunidades denuncian abusos y trabajan para prevenir la violencia.

Cuando los estados no pueden o no quieren proteger a sus ciudadanos, los actores internacionales – como los estados miembros individuales, las organizaciones regionales o intergubernamentales (como el Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR) o el Consejo de Seguridad de la ONU – pueden participar en los esfuerzos por recordar a las partes su obligación de proteger a la población civil, así como tomar medidas para evitar abusos y proteger a las personas. Entre las posibles medidas se encuentran la diplomacia internacional, regional y bilateral, la aplicación de sanciones y embargos, el seguimiento y elaboración de informes sobre protección de civiles y abusos de los derechos humanos, así como la creación o mención de los mecanismos judiciales adecuados. El Consejo de Seguridad también puede estudiar la posibilidad de crear una misión política o de mantenimiento de la paz y, como medida de último recurso, autorizar el uso de la fuerza militar. Estas numerosas herramientas se pueden combinar de distinta forma en los diferentes contextos para abordar amenazas de diversa índole. De todos estos actores y mecanismos, el presente informe se centra sobre todo en el papel del Consejo de Seguridad como organismo internacional de peso involucrado en la protección de la población civil.

El mandato central del Consejo de Seguridad es mantener la paz y la seguridad a nivel internacional. Desde 1999, y a raíz de la incapacidad de la comunidad internacional para actuar de manera efectiva y evitar o abordar las atrocidades civiles perpetradas a gran escala en Sierra Leona, Ruanda y la antigua Yugoslavia, el Consejo de Seguridad identificó poco a poco la protección de civiles en los conflictos armados como parte central de su mandato. La primera Declaración Presidencial de la ONU sobre protección de civiles, emitida en febrero de 1999, reconocía que el sufrimiento humano a gran escala puede alentar el conflicto y que, dado su posible impacto sobre la paz y la seguridad internacional, la comunidad internacional debía actuar para proteger a la población civil afectada por un conflicto.13 Aunque dicho reconocimiento fue importante para situar la protección de civiles dentro del mandato del Consejo de Seguridad de mantener la paz y la seguridad internacionales, el Consejo debe considerar la protección de civiles sobre la base de la necesidad de impedir que la población civil sufra daños, y no sólo porque el sufrimiento de civiles pueda provocar una mayor violencia.

A lo largo de los últimos 11 años el Consejo de Seguridad ha actuado en una serie de aspectos de la protección, entre ellos los desplazamientos, los niños y niñas afectados por conflictos y el uso de la violencia sexual y de género como un arma de guerra. La Resolución 1894 (2009) del Consejo de Seguridad (la más reciente sobre protección de civiles) hace un llamado a que se proporcione información precisa y fiable relativa a la protección de civiles en conflictos armados, y para que las actividades de protección tengan una prioridad clara en las misiones de mantenimiento de paz con el mandato de proteger a civiles. Sin embargo, más de un año después de haberse adoptado la Resolución apenas se ha progresado mínimamente en la mejora de los informes sobre incidentes de protección, y la traducción sobre el terreno del mandato de proteger en una protección efectiva de la población civil sigue siendo un reto.

La Resolución 1973 (2011) del Consejo de Seguridad sobre Libia ha sido la actuación del Consejo de Seguridad más visible, y quizás la más controvertida, a favor de la protección de civiles. La autorización del uso de la fuerza para la protección de civiles por fuerzas internacionales no adscritas a las misiones de paz de la ONU, y sin el consentimiento del gobierno del país afectado, es un contexto completamente distinto respecto a la forma en que se había abordado en el Consejo de Seguridad la protección de civiles hasta este año. Utilizar medios militares para proteger a civiles resulta arriesgado y todo un desafío, y debe basarse en una evaluación a fondo de la vulnerabilidad de los civiles a las amenazas de violencia; la actuación no debe quedar reducida únicamente a atacar a los combatientes. Pese a que aún es demasiado pronto para valorar todas las implicaciones de la Resolución 1973 para el desarrollo normativo y operacional de la protección de civiles, sin duda tendrá un impacto duradero.

El Consejo de Seguridad de la ONU: una respuesta desigual e incoherente

Pese a que los gobiernos nacionales, las organizaciones regionales y el CICR a veces pueden estar en mejor situación de vigilar crisis concretas y responder a cuestiones de protección, esto no exime al Consejo de Seguridad de su responsabilidad de monitorear las crisis y evaluar periódicamente la eficacia de los esfuerzos de entidades regionales y gobiernos nacionales, para así decidir si debe participar de forma directa.

En los casos en que el Consejo de Seguridad demuestre una mayor voluntad para proteger a la población civil en las crisis, cuando los gobiernos no pueden o no quieren hacerlo, es necesario analizar detenidamente cuál es la actuación internacional adecuada. El primer paso es dialogar con las partes en conflicto, y el Consejo de Seguridad desempeña un importante papel al exhortar continuamente a todos los actores para que minimicen los daños a la población civil y eviten el uso excesivo de la fuerza en las hostilidades. También es importante trabajar con otros actores internacionales, regionales o nacionales. Sea cual sea el enfoque elegido, el Consejo de Seguridad tiene que hacer malabares entre los intereses políticos de cada uno de los estados miembros y el bienestar de los civiles en riesgo de sufrir violencia y posibles abusos de derechos, esforzándose por hacerlo independientemente de si las situaciones en cuestión están o no en su programa de trabajo.

En 2010 el Informe del Secretario General sobre la protección de civiles en conflictos armados destacó la necesidad de que el Consejo de Seguridad adopte un enfoque de los conflictos menos selectivo, entre otras cosas buscando la forma de abordar contextos que no están formalmente incluidos en su agenda. Toda actuación por parte del Consejo de Seguridad debe corresponderse con las necesidades de protección sobre el terreno, estar basada en información y análisis fiables de las amenazas a civiles y haber sido diseñada para proteger a la población civil más necesitada. No obstante, el Consejo de Seguridad es una entidad eminentemente política, y sus estados miembros están influidos por las presiones políticas nacionales, los intereses internacionales, los medios de comunicación y los grupos de presión que actúan sobre todo un rango de temas y conflictos. Los estados miembros también están limitados por el insuficiente acceso a información exhaustiva sobre las amenazas a que se enfrentan los civiles en los países en conflicto, o por no estar obligados a tener en cuenta dicha información. Esta combinación de exigencias a veces contradictorias y limitaciones en la información suele dar lugar a actuaciones que difieren mucho de una crisis a otra.

• Determinados países, en particular Somalia, Sudán, Irak, la RDC, Costa de Marfil, Afganistán, la República Centroafricana y el Chad, estuvieron presentes en el programa de trabajo del Consejo de Seguridad a lo largo del año 2010. Se adoptaron resoluciones y se emitieron declaraciones presidenciales con respecto a estos países. Pero sólo en torno a la mitad de las resoluciones que mencionaban estos países hacía referencia explícita a la protección de civiles en sus disposiciones operativas.

• La situación en Colombia ni siquiera estuvo en la agenda, y no hubo declaración ni actuación oficial alguna en respuesta a la crisis de Kirguistán.

• Pese a los conflictos prolongados en la India, Tailandia, Filipinas y Turquía, estos países tampoco estuvieron en la agenda del Comité de Seguridad en 2010. El elevado número de víctimas en Pakistán, tanto civiles como combatientes, no dio lugar a ninguna actuación ni declaración concreta.

• Afganistán e Irak siguieron siendo los dos países con mayor despliegue de tropas internacionales (estadounidenses o de la OTAN). Estos países se encuentran entre los que tienen el mayor número de víctimas civiles, provocadas en gran parte por grupos antigubernamentales.

• El Consejo de Seguridad sólo fue capaz de consensuar una declaración presidencial sobre la situación en Israel y los Territorios Palestinos Ocupados. Mientras, la Resolución 1860, un acuerdo jurídicamente vinculante adoptado en enero de 2009, sigue sin implementarse apenas; concretamente el llamado urgente a «la aportación y distribución sin impedimentos de ayuda humanitaria a Gaza, incluyendo alimentos, combustible y suministros médicos».

Las cifras presentadas en este informe parecen indicar que la respuesta de la ONU es irregular: en algunos casos en que había civiles en riesgo actuó, mientras que en otros contextos hizo muy poco o no intervino en absoluto.

Falta de información

Los resultados incluidos en la Sección 2 de este informe revelan que, para determinados países y conflictos, apenas existen datos disponibles sobre las amenazas de protección a civiles. La falta de información no sólo es técnica sino también política, y muchas veces tiene que ver con el rechazo de los gobiernos a reconocer el nivel de violencia que existe en su país. La información fidedigna permite aplicar un mejor criterio sobre cuál de las herramientas anteriores utilizar para responder ante las amenazas a la población civil. Para todos los conflictos, a excepción de los de Afganistán y los Territorios Palestinos Ocupados e Israel, la información de fuentes de la ONU sobre víctimas civiles que está disponible abiertamente es sólo esporádica.19 Apenas hay información confiable y consolidada sobre violaciones y violencia sexual, pese a que constituyen amenazas graves y persistentes que sufren las mujeres en los conflictos, además de los niños y niñas y los hombres. Un mejor flujo de información hacia el Consejo de Seguridad también debe ir acompañado de informes, no sólo sobre las amenazas de protección, sino también sobre las medidas adoptadas por las partes en conflicto para cumplir con su obligación de proteger a la población civil bajo el Derecho humanitario internacional.

La falta de datos o los datos parciales, junto con la ausencia de criterios adecuados para el seguimiento de la situación de los civiles afectados por conflictos, amenaza con limitar la comprensión objetiva e imparcial de la comunidad internacional respecto a la naturaleza y el nivel de las amenazas contra civiles. Esto afecta a la toma de decisiones sobre cómo, dónde y cuándo intervenir para proteger a la población civil. La recopilación, el análisis y la comunicación de datos no sustituyen a una acción eficaz. Pero son los primeros pasos para identificar una situación preocupante antes de que se agrave, ayudando a decidir cuándo es necesario intervenir y, lo que es más importante, cuál es la respuesta adecuada y proporcional para proteger a civiles.

Recomendaciones

Recomendaciones para los gobiernos nacionales

• En el ámbito nacional, cada estado miembro tiene la responsabilidad primordial de proteger a sus ciudadanos, absteniéndose del uso excesivo de la fuerza y reduciendo al mínimo los daños a la población civil durante las hostilidades.

• Los estados deben trabajar de forma activa para proteger a la población civil del conflicto armado y la violencia grave, utilizando la mediación y los cauces diplomáticos para evitar la violencia y actuando en las primeras etapas de una crisis predecible. Esto requiere invertir en capacidades de alerta temprana para vigilar y responder ante una amenaza creciente antes de que estalle.

Recomendaciones para el Consejo de Seguridad de la ONU

A nivel mundial, el Consejo de Seguridad debe adoptar un liderazgo claro en la protección de civiles afectados por conflictos, para lo cual tiene que:

• Actuar de manera coherente para proteger a la población civil, especialmente al autorizar el uso de la fuerza, garantizando que dicha autorización esté basada en una articulación clara de las amenazas y los riesgos para la población civil, e indicando cómo las acciones propuestas minimizarán y abordarán tales amenazas.

• Animar a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad a no utilizar su veto cuando el Consejo trate situaciones graves de protección de civiles, incluyendo crímenes de guerra actuales o incipientes, crímenes de lesa humanidad, limpieza étnica y genocidio.

• Continuar con la ampliación de sanciones que abordan diversas amenazas de protección a civiles, como ya se ha hecho en casos de violencia sexual y reclutamiento forzoso de niños.

• Buscar formas de incrementar, formal o informalmente, la colaboración entre el Consejo de Seguridad y los actores de la sociedad civil, especialmente en comunidades que están sufriendo, o corren el riesgo de sufrir, crímenes de guerra, genocidio, limpieza étnica y crímenes de lesa humanidad.

El Consejo de Seguridad debe prestar apoyo para mejorar la calidad de la información, el análisis y las actuaciones en torno a civiles afectados por conflictos armados, para lo cual tiene que:

• Instar al Secretario General de la ONU a seguir progresando en la aportación deinformación sistemática y pertinente sobre las amenazas enfrentadas por civiles en los informes temáticos y de país, incluyendo la violencia sexual y de género y la negación del derecho a la asistencia.

• Velar por que existan mecanismos, ya sean formales o informales, para que el Consejo de Seguridad esté informado de las infracciones graves y dificultades para la protección de civiles en países que no estén en el programa de trabajo del Consejo de Seguridad, de manera que puedan ser debatidos y que el Consejo pueda intervenir en caso necesario. Los informes trimestrales del Coordinador de ayuda de emergencia sobre crisis olvidadas o emergentes son una posible solución.

• Hacer un mejor uso del Grupo informal de expertos sobre protección de civiles,apoyando la ampliación de su programa de trabajo a discusiones temáticas y alentando la participación plena de los estados miembros.

• Solicitar a todas las misiones políticas y de mantenimiento de la paz que recopilen, agreguen y analicen de manera sistemática los datos relativos a la protección de civiles, incluyendo asesinatos, desplazamientos, violaciones, reclutamientos forzosos, saqueos y destrucción de propiedades, para garantizar una evaluación precisa y puntual de la situación sobre el terreno. En los países donde no haya ninguna misión pero exista un riesgo elevado para la población civil, esta tarea podría ser realizada por un mecanismo de seguimiento independiente. Los datos deben incluir un análisis de la forma en que va cambiando la situación, así como del impacto de los esfuerzos por proteger a civiles y evitar que se sigan cometiendo más infracciones.

• Alentar a la ONU a que siga desarrollando indicadores y criterios para la elaboración de informes sobre la protección de civiles y, para ello, colaborar con otras organización y ONG que trabajan en el establecimiento de normas internacionales para los informes sobre víctimas civiles y la protección de civiles frente a amenazas en los conflictos.

• Prestar apoyo a la función del Coordinador de ayuda en emergencias como punto focal de la ONU sobre protección de civiles, solicitando información periódica al Consejo de Seguridad sobre todas aquellas situaciones en las que los civiles corren peligro de sufrir daños graves.

• Solicitar sesiones informativas más frecuentes, o consultas informales, con el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz en relación con los logros conseguidos en la implementación de su mandato de proteger a la población civil en países concretos, y solicitar sesiones informativas más frecuentes del Departamento de Asuntos Políticos y de los Representantes Especiales del Secretario General, entre otros los de Infancia y Conflictos Armados, Violencia Sexual, Prevención del Genocidio y Responsabilidad de Proteger.

En última instancia, el Consejo de Seguridad debe adoptar un enfoque más coherente hacia la protección de civiles en conflictos armados, independientemente de si los países se encuentran o no en su programa de trabajo, sobre la base de una evaluación lo más fiable posible de las amenazas y riesgos a que se enfrenta la población civil.

Este informe ha sido escrito por Hannah Cooper, Kirsten Hagon, Surendrini Wijeyaratne, Nicolas Vercken y Francisco Yermo. Forma parte de una serie de documentos escritos para contribuir al debate público sobre políticas humanitarias y de desarrollo. Se agradece especialmente la colaboración de Eva Smets, Astrid Forberg Ryab, Alison C. Giffen, Helena Gronberg y demás compañeros del equipo de Protección y Desplazamiento de OCHA.

Esta publicación cuenta con copyright, pero el texto puede ser utilizado libremente para la incidencia política y campañas, así como en el ámbito de la educación y de la investigación, siempre y cuando se indique la fuente de forma completa. El titular del copyright requiere que se le comunique todo uso de su obra con el objeto de evaluar su impacto.

Para la reproducción del texto en otras circunstancias, o para su uso en otras publicaciones, en traducciones o adaptaciones, se debe solicitar permiso y puede requerir el pago de una tasa. Correo electrónico: publish@oxfam.org.uk.

Para más información sobre los asuntos tratados en este informe por favor dirigir un correo electrónico a advocacy@oxfaminternational.org.