Terremoto en Haití

Propuesta de acciones de fomento de la eficacia y coordinación de la respuesta de la Unión Europea e internacional al terremoto de Haití. Presidencia española de la Unión Europea

El terremoto que ha asolado Haití el 13 de enero de 2010 es, sin duda, una de las mayores crisis humanitarias de los últimos años. Su elevada vulnerabilidad estructural y la grave crisis social, política, económica y de seguridad que vive el país desde hace tiempo han agravado el impacto de esta tragedia. En este contexto, la respuesta internacional a la crisis debe ser multidimensional y sostenida durante un largo periodo de tiempo, yendo más allá de la satisfacción de las necesidades humanitarias más urgentes.

Desde la perspectiva de la Unión Europea (UE), el hecho de que coincida esta tragedia con el inicio del periodo de Presidencia española, así como con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa- que contiene nuevas disposiciones en materia humanitaria- , y con la puesta en marcha de la nueva Comisión Europea- que contempla una distinta distribución de competencias en su seno, plantea diversos retos adicionales en materia de coordinación y de aumento de la eficacia de la respuesta comunitaria. La reacción comunitaria a la crisis haitiana será, al mismo tiempo, un test y una oportunidad para valorar la capacidad de los mecanismos de la UE para responder a situaciones de este tipo.

El presente documento plantea algunos de estos retos y aborda, de modo innovador, algunas posibles recomendaciones que aspiran a mejorar la respuesta del conjunto de la Unión al desastre- a corto, medio y largo plazo- en términos de desarrollo y de seguridad.

Evidentemente, estas propuestas de ámbito comunitario deben enmarcarse en la respuesta global que dé la comunidad internacional y estar en consonancia con los esfuerzos que cada país miembro realice en el marco bilateral. En todo caso, identificar y activar mecanismos y procedimientos de coordinación a escala comunitaria será una contribución inestimable para que esa deseable acción global tenga un impacto positivo mucho mayor en beneficio de las víctimas. Iniciativas como la convocatoria de una Conferencia Internacional de Donantes parecen aún apresuradas, cuando el análisis de la situación es aún necesariamente muy limitado, y cuando la evolución de la misma es impredecible, tanto en términos puramente asistenciales como en los referidos a la seguridad de la población y las infraestructuras del país. Como enseña la experiencia acumulada hasta hoy, el balance de Conferencias de este tipo dista mucho de ser positivo, en tanto que muchos de los compromisos de ayuda no se acaban materializando y, una vez pasado el impacto mediático de la crisis, los resultados reales son normalmente escasos.

Sin embargo, medidas de coordinación de alcance multilateral, como las que la UE debe adoptar, son en estos casos no solo adecuadas sino prioritarias tanto para atender de manera más eficiente e inmediata a las víctimas, como también para encarar tareas de mayor envergadura a medio y largo plazo. Cabe insistir en que el objetivo no es solo retornar a la situación de partida- en demasiadas ocasiones muy negativa, sino en aprovechar la crisis para activar una respuesta que desemboque en una mejora sustancial del nivel de bienestar y seguridad del conjunto de la población.

Una visión estratégica de la respuesta comunitaria a la crisis haitiana

El Tratado de Lisboa, en su artículo 214, incorpora por vez primera a este nivel la ayuda humanitaria como política comunitaria, dentro del Título III «Cooperación con terceros países y ayuda humanitaria». Se enfatiza así el papel de la Unión en este campo y se abre una vía directa al impulso de labores de coordinación por parte de la Presidencia de turno.

En este sentido, tanto la magnitud de la catástrofe en Haití como la situación de partida en la que ya se encontraba el país, así como la experiencia previa de las instituciones comunitarias en casos con ciertas similitudes- huracán Mitch (1998), terremoto de Gujarat–India (2001) o tsunami asiático (2004)-, avalan la idea de que la respuesta debe abordarse de forma estratégica y con el objetivo de la reconstrucción integral del país. Para la Unión esto plantea retos adicionales, en unos momentos en los que todo apunta a una mayor fragmentación de los diversos instrumentos de la cooperación en diversas Comisarías y departamentos. La necesidad de un esfuerzo coordinado y sostenido para lograr este objetivo supone replantear algunos aspectos de la tradicional división del trabajo que caracterizan a la UE y definir con mayor precisión el valor añadido que cada actor puede aportar al esfuerzo común. Por ello, resulta adecuada la puesta en marcha de un mecanismo Ad hoc para la crisis haitiana, que sirva para abordar de modo omnicomprensivo la respuesta a la crisis y para «testar» los cambios que se decidan en los mecanismos comunitarios de gestión de la ayuda.

1. Respuesta humanitaria de emergencia.

Aunque el diseño de lo que será el Servicio Europeo de Acción Exterior está aún en proceso pueden abordarse ya algunas cuestiones pertinentes en la crisis haitiana. Tan sólo tres países comunitarios cuentan con embajadas en Haití (Alemania, España y Francia), a las que habría que añadir la Delegación de la Comisión Europea. Esos mismos países cuentan con oficinas o instancias de cooperación para el desarrollo con presencia en el terreno. Dentro de la Comisión, algunos servicios desarrollan tareas específicas en el ámbito humanitario o de desarrollo (ECHO, AIDCO…).
Entre las tareas que la Delegación de la Comisión y las embajadas nacionales ya mencionadas deben asumir en el apartado de coordinación destacan:

–    Impulsar el trabajo conjunto de los tres embajadores de Estados Miembros (EM) y la Delegación para el seguimiento y la gestión de la crisis. El componente de asistencia humanitaria debe ser coordinado por ECHO, complementado con el apoyo político de la Delegación. Ante la imprevisible evolución de la situación en el terreno, éste aspecto es fundamental y solo un seguimiento muy cercano de la crisis permitirá una respuesta adecuada.
–    Establecer un censo de nacionales de EM y un mecanismo de búsqueda, en su caso, de desaparecidos.
–    Elaborar un listado de medios y capacidades comunitarias movilizadas en la zona.
–    Facilitar el trabajo de organismos públicos y no gubernamentales de los EM, sobre todo de aquellos que no cuentan con representación diplomática.
–    Elaborar un censo de organizaciones comunitarias con presencia en Haití y establecer un sistema de coordinación operativa entre ellas. Crear una base de datos común de todos los actores presentes (gubernamentales y no gubernamentales), que permita conocer lo que cada uno hace en cada momento y mantener un flujo permanente de información sobre la evolución de la crisis.
–    Impulsar el trabajo conjunto con las autoridades haitianas para el despliegue de la ayuda, facilitando los procesos administrativos, fiscales y de aduanas, tanto para el personal como para el material humanitario. A pesar de la evidente debilidad de la administración gubernamental haitiana debe tratarse desde el principio de incorporar a las autoridades y funcionarios haitianos del modo más activo posible en la respuesta al desastre, concediendo prioridad a la coordinación y fomento de las capacidades locales y nacionales. Resulta recomendable en este sentido, designar a personas de enlace (Liaison Officer) en los escalones administrativos que se consideren oportunos.
–    Involucrar a los beneficiarios en las distintas fases de la respuesta, tanto por su mejor conocimiento del terreno y de sus propias necesidades, como con el objetivo de mejorar su capacidad para afrontar futuros desastres. En esa línea, resulta altamente adecuado que todos los proyectos de desarrollo y de emergencia financiados por donantes comunitarios incorporen la gestión de riesgos como elemento transversal y que en ellos se ponga especial énfasis en otorgar prioridad a los enfoques de Reducción y Prevención de Desastres con base comunitaria.
–    Prestar una especial atención a la fase de recuperación temprana, que debe seguir a la fase inicial de la emergencia. (Por ejemplo, asegurando la implicación directa de la población local en la recogida de escombros, mediante un mecanismo de cash-for-work, como forma de inyectar dinero en efectivo en la economía local y, al mismo tiempo, prestarles un apoyo psicológico).
–    Establecer criterios exigentes de calidad en la ayuda prestada, estableciendo unos requisitos mínimos a los actores comunitarios implicados en la respuesta. Para ello, cabe adoptar estándares ya existentes como los que fija el Programa Esfera o establecer un procedimiento por el que cada actor dé a conocer su estándar de referencia (al objeto de poder comprobar su nivel de exigencia).

La Comisión ha adoptado una decisión de financiación de primera emergencia por valor de 3 millones de euros, que se ejecutará a través de los mecanismo habituales de ECHO con las ONG y el sistema de Naciones Unidas (ECHO/HTE/BUD/2010/01000). Es muy probable que a esta decisión sigan otras similares, dada la magnitud del desastre. Aunque la evolución de la situación es imprevisible y no existe todavía un primer balance de daños y análisis de necesidades, debe tomarse cuanto antes la decisión sobre el monto global que la UE destinará a esta crisis, tanto desde la Comisión Europea y los diversos instrumentos financieros de la ayuda comunitaria como de los EM.

La mejora de la coordinación sobre el terreno de la actuación de la UE en esta línea, pasa por:

–    Asegurar la participación de las instituciones comunitarias en los mecanismos de valoración de necesidades (UNDAC, IASC, ACPS…).
–    Convocar urgentemente una reunión del Comité de Ayuda Humanitaria (HAC) y del COHAFA. En ambas instancias deben articularse mecanismos de seguimiento de las iniciativas bilaterales de los EM.
–    Poner en marcha la planificación estratégica de la respuesta conjunta (podría ser parte de las funciones a realizar por HAC y COHAFA).
–    Movilizar los recursos necesarios para una programación integrada, insistiendo en la coordinación con otros donantes de ayuda a fin de establecer una coherente conexión entre las fases de emergencia y rehabilitación. Para ello, interesa establecer un borrador de plan de financiación de ambas fases.
–    Trabajar conjuntamente desde el inicio en la gestión de los medios civiles y militares, en el marco definido por las Directrices de Oslo, constituyendo un comité asesor cívico-militar para la toma de decisiones, así como para la implementación de la ayuda (cabe suponer que la logística militar tendrá un mayor protagonismo en la fase inicial aguda de respuesta a la emergencia, pero interesa limitar su presencia una vez se identifique ésta ha finalizado).
–    Asegurar el acuerdo de todos los EM sobre la necesidad de una acción política, al tiempo que se provee ayuda humanitaria, a fin de facilitar una adecuada estabilidad y coherencia en el posterior periodo de reconstrucción, teniendo en cuenta la volatilidad del contexto político haitiano. (En este aspecto resulta recomendable guiarse por el enfoque de «do no harm» o «acción sin daño»).
–    Unificar criterios, apoyándose en la experiencia y valor añadido que cada actor pueda aportar, asumiendo una visión de gestión de riesgos desde el primer momento de la respuesta y, especialmente, cuando se pase a la etapa de rehabilitación y reconstrucción.
–    Activar la coordinación con otros actores a través de la creación de una oficina de coordinación unificada , que se integre en el mecanismo Ad hoc mencionado anteriormente, y que sirva de interlocutor común, evitando así la multiplicación de canales. Esa oficina debe seguir activada tras la superación de la etapa inicial de respuesta a la crisis.
–    Apoyar al UNDAC.
–    Apoyar al RC/HC.

Un elemento no menor de la estrategia a seguir es el apoyo que debe prestarse a los mecanismos multilaterales de coordinación. Para ello, se debe:

–    Asegurar la incorporación a los mecanismos previstos por OCHA, PMA…, en el marco de una coordinación centralizada sobre el terreno que esté bajo la dirección del IASC.
–    Establecer la coordinación con MINUSTAH (aunque, probablemente esto no sea posible articularlo en la actual etapa de emergencia, dada su propia situación como afectado directo del desastre).

En esencia, toda la respuesta humanitaria de la UE (incluyendo la de los EM) debe guiarse por lo establecido en el Consenso Europea de Ayuda Humanitaria (2007) y por los Principios y Buenas Prácticas de la Buena Donación Humanitaria (2004). Este aspecto es especialmente relevante en materia del uso de medios militares para las tareas de respuesta.

2. Vinculación ayuda, rehabilitación, desarrollo (VARD) con especial atención a la seguridad.

Desde la Comunicación de 1996 sobre VARD, se han ido proponiendo diversas iniciativas para resolver el tema de la transición armónica entre los instrumentos de la ayuda comunitaria. En los últimos años, la creación del Grupo Interservicios VARD, en el seno de la Comisión, ha tratado de aplicar este enfoque en ciertos países. El caso haitiano encaja plenamente en este enfoque VARD y el Marco de análisis VARD que ha desarrollado dicho Grupo Interservicios, sin olvidar la necesidad de hacer uso del Instrumento de Estabilidad.

Aunque el balance no sea del todo positivo, la experiencia del PRRAC (Programa Regional de Reconstrucción de América Central), puesto en marcha tras el huracán Mitch, puede ser una referencia para plantear en forma de programa plurianual la reconstrucción de Haití. Se trata de un país prioritario para la cooperación española, que ya es el tercer donante de ayuda al desarrollo en Haití, y España podría liderar una iniciativa de estas características que diera coherencia a las diversas acciones de ayuda y rehabilitación que se prevén. En el caso del PRRAC fue el Parlamento Europeo quien inició el proceso con una resolución al respecto.

La preparación de este plan integral para la recuperación de Haití debe ser el objetivo central de una necesaria Conferencia Europea para la Recuperación de Haití.

3. Tareas preventivas y de reducción del riesgo de desastres.

Un enfoque integral como el aquí propuesto para la cooperación comunitaria en Haití debe incorporar también desde ahora elementos de la agenda de construcción de la paz y prevención de conflictos violentos, así como de reducción de riesgos de futuros desastres. En este sentido, interesa poner en marcha medidas como:

–    Desplegar medios de seguridad para evitar actividades delictivas y procesos de desestabilización que aprovechen la situación actual. En primera instancia, deben ser medios locales, pero interesa calibrar la oportunidad de aportar medios técnicos (e incluso contingentes temporales de carácter policial y/o militar) a esta tarea.
–    Articular un Sistema de Alerta Temprana por parte de la Delegación de la Comisión y de las embajadas con presencia.
–    Crear una Unidad de Reducción de Riesgo de Desastres y Preparación que apoye a las instancias nacionales en esta materia.
–    Establecer un Plan para la coordinación entre los proveedores de fondos, los donantes, los gobiernos, las organizaciones regionales, internacionales y las organizaciones no gubernamentales.
–    Poner en marcha un instrumento en red que permita aprovechar las experiencias acumuladas en prevención y respuesta a desastres, para mejorar las capacidades locales ante posibles crisis futuras.
–    Financiar proyectos para el desarrollo de capacidades en gestión/reducción y prevención de desastres en Haití, tanto a nivel institucional como educativo (analizando incluso la posibilidad de proporcionar y financiar la inclusión del tema en los planes escolares a través del Ministerio de Educación).
–    Promover la innovación y creatividad en los conceptos y en el diseño de programas en reducción/prevención de desastres a fin de atraer el interés mayor de los EM.

4. Comunicación y rendición de cuentas.

Desde el principio, las decisiones sobre la crisis haitiana que se tomen por parte de la UE deben comunicarse con celeridad, transparencia y rigor a la ciudadanía comunitaria. La experiencia de otras crisis muestra que esto es crucial para mantener un grado de confianza ciudadana elevado y una credibilidad en el valor añadido que una respuesta de alcance comunitario pueda tener.