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En marcha hacia Sendai 2015. Reducción de riesgo de desastres (RRD) en el escenario internacional. Primera parte

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1. Presentación

Iniciamos con este artículo una sección dedicada a profundizar y analizar diversos aspectos relacionados con la RRD y su papel tanto en las estrategias de desarrollo y cooperación, como en las de acción humanitaria. Desde el IECAH hemos tenido la oportunidad de participar en los últimos meses en diversos proyectos y eventos relacionados con la RRD y la preparación de la Tercera Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres que se celebrará en Sendai (Japón) en el mes de marzo de 2015 y queremos contribuir a fomentar el debate sobre estas cuestiones.

En esta primera entrega hacemos un recorrido por algunas cuestiones básicas en materia de RRD basadas en trabajos del IECAH para el Comité Económico y Social Europeo (CESE) que dio lugar a un Dictamen del CESE en el que Francisco Rey actuó como experto . En entregas posteriores profundizaremos en materiales elaborados para la Reunión de ASEM (Asia-Europe Meeting) celebrada en Filipinas sobre este tema, en la que el IECAH colaboró con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), y en diversos proyectos de RRD realizados en estos años con algunas ONG españolas como ACSUR o Médicos del Mundo.

2. Un hito fundamental: el Marco de Acción de Hyogo (MAH) de 2005

La adopción del MAH «Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres» en el año 2005 supuso, sin lugar a dudas, un hito en el planteamiento frente a la reducción del riesgo de desastres. El hecho de que el MAH fuera adoptado por 168 Estados es una muestra de ese cambio de percepción por parte de comunidad internacional ante una realidad cada vez más preocupante. Tras la adopción del MAH, numerosos actores han ido incorporando elementos de RRD en muchas de las políticas tanto en el plano interior como en la cooperación para el desarrollo o la ayuda humanitaria y, aunque de un modo desigual, los avances han sido significativos.

Desde la aprobación del MAH en el año 2005 las tendencias en materia de desastres a nivel mundial han confirmado sus preocupantes patrones de agravamiento del riesgo y han obligado a los Estados, los organismos internacionales, las organizaciones de la sociedad civil y la comunidad en general a reformular sus posiciones en materia de RRD.

Todos los datos de los que se dispone actualmente muestran el agravamiento de los desastres, especialmente de los vinculados con amenazas hidrometeorológicas debidas al cambio climático, pero también de otros debidos a acelerados procesos de urbanización, inapropiada planificación territorial, inadecuados usos del suelo y los recursos naturales, así como a un aumento de la exposición ante esas amenazas. El impacto de los desastres varía, evidentemente, de unas regiones y países a otros, y las pérdidas en vidas humanas o en términos económicos dependen de los niveles de desarrollo. Pero ningún país ni región del planeta está exento de estos riesgos y los datos de las última décadas muestran el elevado impacto de los desastres también en los países desarrollados y en la propia Unión Europea.

3. 2015 un año crucial en las agendas de desarrollo y RRD

La revisión del MAH en el año 2015 supone, por tanto, una oportunidad para los Estados, las ONG y otros organismos de revisar sus políticas en esta materia adecuándolas a la nueva realidad internacional, y contribuir, al mismo tiempo, al debate internacional sobe el riesgo de desastres y sobre cómo afrontar mejor esta realidad. El hecho de que en el año 2015 se vayan a reformular también los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y que las discusiones sobre cambio climático hayan experimentado algunos avances, obligan a hacer esfuerzos para lograr una mayor coherencia en las diversas posturas sobre estas materias. Lamentablemente, y eso es muy significativo en el caso español, las «agendas» de desarrollo y de RRD han sido poco convergentes y precisamente es a ese acercamiento al que desde el IECAH queremos contribuir.

4. El rostro cambiante de los desastres

A escala global, los estudios de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (UNISDR por sus siglas en inglés) muestran que más allá de los grandes desastres con gran impacto mediático, son los «pequeños desastres» los más frecuentes, los que ocasionan más pérdidas humanas y económicas y los que causan más impacto en el día a día de millones de seres humanos y comunidades en todo el planeta. Por tanto, debe concederse más importancia en el MAH posterior al 2015 al «riesgo extensivo» que se produce en este tipo de eventos frente al enfoque de «riesgo intensivo» que ha sido predominante en el pasado. La atención a este tipo de desastres que se producen con elevada frecuencia aunque su escala sea pequeña debe ser, además, la puerta de entrada para fortalecer la resiliencia de las comunidades afectadas.

Por otra parte, los datos disponibles muestran que muchos desastres se producen por una suma de amenazas y no por un único factor causal. Ello avala la necesidad de análisis «multiamenaza» y la consideración de un abordaje más holístico de los desastres y de su complejidad. El concepto de «emergencia compleja» que se ha usado y se usa en el ámbito humanitario puede servir para evitar visiones simplistas de las causas de los desastres que puedan conducir, en ocasiones, a respuestas también simplistas. Aunque los enfoques dominantes tras la aprobación del MAH ponen énfasis en las amenazas «naturales» o «antrópicas no intencionadas», la evidencia muestra que factores como la violencia en contextos urbanos marginales, la falta de gobernanza, las diferentes tipologías de conflictos, entre otros factores de índole humana, agravan los desastres y deberían ser tomados en cuenta. El MAH 2015 debe abordar estos elementos ligados al conflicto y la violencia de un modo más omnicomprensivo. También se debe abordar con más decisión la problemática de los desastres de amenaza tecnológica o los llamados «triples desastres» (terremoto, Tsunami, nuclear) como el que afectó Fukushima.

Además, debe ponerse más atención en los factores subyacentes del riesgo y en las causas profundas de los desastres. Todos los análisis y revisiones sobre el MAH muestran que la prioridad de acción cuarta «Reducir los factores subyacentes del riesgo» ha sido la que menos ha avanzado.

5. Una gestión del riesgo de desastres centrada en los derechos de las personas y especialmente de los grupos más vulnerables en el nivel local

Pese a los avances desde la adopción del MAH, el enfoque basado en derechos no se ha incorporado suficientemente a la RRD. Incluso en ocasiones, las referencias a la vulnerabilidad y los derechos diferenciales de ciertos grupos han contribuido a «vulnerabilizarlos» aún más, no reconociendo que son, además, portadores de capacidades. Esto ha sucedido, por ejemplo, con visiones simplistas del enfoque de género. El enfoque basado en las personas, en sus derechos, en la equidad, en el derecho a la protección pero también en el derecho al desarrollo sostenible incluyendo la sostenibilidad ambiental, deberían aparecer como principios con más fuerza en el MAH 2015. La incorporación de aspectos de género, enfoques de derechos, colectivos vulnerables debe formar parte del conjunto de indicadores de seguimiento del MAH 2015 y de los mecanismos de rendición de cuentas que se establezcan. Las organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la promoción y defensa de los derechos y muy especialmente aquellas dedicadas a los derechos de las mujeres y equidad de género y las de representación de grupos vulnerables deberían ser convocadas con más frecuencia y participar en los foros de debate sobre RRD.

La experiencia muestra que han sido las iniciativas locales o con enfoque local las que más y mejor han alcanzado a los colectivos vulnerables. En este sentido, el CESE aboga por que se fomenten los enfoques de gestión local del riesgo dando participación a las entidades de la sociedad civil en el ámbito local y a los colectivos normalmente excluidos. Ello implica caminar hacia sistemas de Gobernanza local del riesgo que permitan concretar las acciones y mecanismos institucionales necesarios. La financiación de actividades de gestión local del riesgo debería priorizarse dentro de las iniciativas nacionales y en las apoyadas por los organismos internacionales.

6. Compromisos de todos los actores en torno a la reducción del riesgo

Reconociendo que son y deben ser los Estados los que se comprometen con el MAH y su aplicación, y que el éxito o fracaso del MAH 2015 dependerá de la voluntad política de los Estados, se debe enfatizar la necesidad de sumar a todas las entidades del ámbito local, municipalidades, alcaldías, organizaciones de la sociedad civil, ONG, instituciones académicas, sectores empresariales y organizaciones sindicales en la elaboración de planes de GRD o instrumentos similares. La actual desconexión entre el ámbito local y otros niveles administrativos superiores limita la capacidad de actuación inmediata de la población directamente afectada por una amenaza. Esto adquiere especial relevancia en los países en desarrollo, con débiles estructuras institucionales.

Las empresas y el sector privado tiene un papel fundamental que jugar en la RRD no solo a través de la Alianzas Público Privadas o la Responsabilidad Social Empresarial, sino aportando innovaciones y experiencia, e incorporando concepciones de resiliencia, mitigación y adaptación en todo el proceso productivo.

7. Hacia un marco de rendición de cuentas, transparencia en torno a objetivos e indicadores de progreso del MAH 2015: algunas consideraciones

El actual sistema de seguimiento del MAH es muy pobre y no ha servido para medir los avances de un modo serio. De hecho, muchos de los Estados firmantes del MAH no han suministrado sus datos de modo oportuno y preciso y no cuentan con bases de datos sólidas y fiables en esta materia. La sensibilidad pública y política de los desastres hace que en el ámbito de la RRD sea especialmente necesario establecer mecanismos creíbles de transparencia y rendición de cuentas.

En cualquier caso, el MAH 2015 deberá establecer un sistema de indicadores comunes que permitan medir los avances y el grado de cumplimiento tanto por los países como por el resto de actores. Los esfuerzos realizados por las entidades de la sociedad civil en materia de indicadores son importantes y deben ir más allá de los meramente técnicos o incluso tecnocráticos, incorporando elementos sociales, de resiliencia, de participación, etc .

La trasparencia y la rendición de cuentas deben alentar además el diálogo entre los diversos actores implicados: organismos oficiales, instituciones políticas, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y empresarial, entidades académicas, etc. en torno a la RRD.

8. Hacia una mayor coherencia entre las agendas de desarrollo, cambio climático y RRD

En un mundo tan interconectado e interdependiente como el que vivimos resulta paradójica la dificultad para interconectar las «agendas» internacionales respecto de temas que, por definición, están muy relacionados. La oportunidad que se abre en el año 2015 al coincidir diferentes iniciativas en torno a cambio climático, desarrollo y RRD, debe ser aprovechada por la UE para impulsar esta misma coherencia a escala internacional. Este impulso de la coherencia tiene muchas implicaciones conceptuales, institucionales, de prioridades, etc. que deberían ser abordadas desde la experiencia de las comunidades afectadas y teniendo en cuenta que desarrollo, cambio climático y desastres no pueden seguir siendo planteados de modo estanco.

Dada la importancia del cambio climático en el incremento de la frecuencia y severidad de las amenazas (en especial las hidrometeorológicas), así como los objetivos comunes entre la RRD y la Adaptación al Cambio Climático (ACC), debe aumentarse significativamente la coordinación entre las estructuras que promueven el diseño y aplicación de cada una de estas disciplinas.

El futuro MAH 2015 debe expresar con mayor claridad los vínculos de los desastres con el desarrollo que pueden ser muy diversos y complejos. El desarrollo bien concebido puede reducir el riesgo pero también puede, como se ve en muchas ocasiones, acrecentarlo. De igual modo las relaciones entre cambio climático y desastres son complejas e interdependientes

Al mismo tiempo, se debe poner de manifiesto la necesidad de abordar las relaciones de la RRD tradicional con la agenda de seguridad. Hasta ahora, el enfoque dominante del MAH ha sido, como se ha dicho, en torno a los «desastres naturales», pero otras amenazas y realidades vinculadas con la violencia, el conflicto o la disputa por los recursos hacen recomendable que se inicie esta convergencia. El concepto de seguridad humana plantea esta realidad y debería estudiarse su utilidad en este sector.

9. Financiación de la RRD

La falta de una «cultura de la prevención» ha hecho que tanto en el plano interno de la Estados como en su acción exterior, la RRD y la prevención de riesgos, la mitigación o la preparación ante desastres no hayan sido prioritarias. Como bien expresa la Comunicación de la Comisión Europea en la materia, algunos programas europeos han sido pioneros (DIPECHO) pero el porcentaje de fondos destinados a estas tareas ha sido escaso. Pensamos que debe establecerse una indicación de porcentajes mínimos recomendables de financiación de acciones de RRD en la política de desarrollo y humanitaria de la UE y en la española en línea con lo que hacen otros donantes.


1.- The post-2015 Hyogo Framework for Action: Managing risks to achieve resilience.

COM(2014) 216 final

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