Elecciones municipales en Kosovo: un momento para la reflexión

En 2008, tras ocho años bajo la administración de Naciones Unidas (UNMIK), Kosovo declaró unilateralmente su independencia de Serbia. Desde entonces su status continúa siendo una fuente de disensión, no solo localmente, sino también a nivel internacional pues solo la mitad de los miembros de Naciones Unidas han reconocido su independencia. En la Unión Europea (UE) cinco de sus 28 miembros, entre ellos España, no ha dado todavía ese paso; lo que no ha impedido que desde 2008 la UE tomase el relevo de la Misión ONU a través de EULEX (European Union Rule of Law Mission), encargándose de asistir y apoyar a las autoridades locales en aspectos como policía, justicia y aduanas.

Uno de los principales problemas ligados a su status es la situación del enclave serbio situado en la región norte, compuesto por cuatro municipalidades: Leposavi?, Zve?an, Zubin Potok y el norte de Mitrovica (10% del territorio). Si bien esta comunidad de 40.000 habitantes representa apenas un tercio del total de serbios viviendo en territorio kosovar (6% sobre el total de la población de Kosovo), su negativa a reconocer la nueva autoridad de Pristina es uno de los principales puntos de fricción entre Serbia y Kosovo dado que, arguyendo la ilegitimidad de la secesión, rechazan su participación en las nuevas instituciones. Esto implica la incapacidad de Pristina para ejercer el control sobre la región norte, incluyendo el control fronterizo, lo que da lugar a serios problemas de seguridad ligados al contrabando. La presencia de la KFOR (Fuerza militar internacional de la OTAN en Kosovo) ha sido hasta ahora necesaria para asegurar una cierta estabilidad, así como el ejercicio de EULEX en los puestos fronterizos.

En 2011, tras dos años de parálisis en las relaciones entre Serbia y Kosovo, se inició un diálogo técnico para tratar algunos temas (como gestión de fronteras, registros o reconocimiento de títulos), aunque con resultados más bien limitados. Por ello en 2012, bajo los auspicios de la UE, se decidió un cambio de estrategia, iniciando un diálogo al más alto nivel político con objetivos más ambiciosos. Este diálogo obtuvo sus primeros frutos con la firma de un acuerdo el pasado 19 de abril, por el cual Serbia y su ex provincia iniciaban un proceso de normalización de las relaciones. Serbia se comprometió a desmantelar progresivamente sus instituciones presentes en el norte del territorio (policía y justicia básicamente, por ser las más representativas de la soberanía estatal) aunque puede seguir financiando (de forma transparente para Pristina) ámbitos como la educación o la salud. Por su parte, Kosovo se comprometió a crear una «Comunidad de Municipalidades» para la población serbia (tanto del norte como del sur) de Kosovo. Esta comunidad de municipalidades, aún por definir en detalle, pretende garantizar la autonomía y el autogobierno para dicha población.

En este contexto, las elecciones municipales que tendrán lugar el próximo 3 de noviembre en el norte de Kosovo son esperadas -y temidas- por todas las partes implicadas en el diálogo. En primer lugar, porque se perciben como una evaluación del proceso de normalización de las relaciones y, en segundo lugar, porque deben legitimar la Comunidad de Municipalidades, ya que los representantes municipales electos deberán aplicar este nuevo instrumento. La llamada al boicot, realizada por la comunidad serbia del norte de Kosovo, pretende ser una denuncia de la ilegitimidad de un proceso del que se sienten excluidos como interlocutores y en el cual tienen muy poco que ganar.

La posición de la Comunidad Serbia del Norte de Kosovo

Esta Comunidad interpreta la normalización de las relaciones como un caballo de Troya para hacerles aceptar la nueva autoridad de Pristina. Se sienten además traicionados por Serbia, a la que acusan de abandonarles a cambio de una hipotética adhesión a la Unión Europea, ya que la UE ha condicionado el proceso de negociaciones para su adhesión al buen desarrollo de los acuerdos con Kosovo. Temen que, si el acuerdo sigue adelante, el desmantelamiento de las instituciones serbias del norte de Kosovo implique una merma de su calidad de vida y su estatus, pues pasarían a ser considerados como una minoría étnica en lo que, hasta ahora era una parte de Serbia. Las instituciones serbias emplean a unos 18.000 agentes públicos (aunque la mitad son ficticios), de los que unos 2.000 están dedicados a seguridad y justicia, ámbitos a los que en principio se aplicaría el acuerdo. Dado que Pristina no puede absorberlos a todos, ni está en condiciones de igualar su salario, se debería buscar una solución de transición que, hasta ahora, nadie les ha dado.

Por otra parte, entienden que legitimar el acuerdo a través del voto de noviembre y desarrollar una Comunidad de Municipalidades (la gran baza de este acuerdo, en teoría) no les aportaría ningún beneficio particular, pues en términos prácticos la situación diferiría poco de la actual: policía y justicia nombrados localmente (en lugar de por Belgrado) y el resto de ámbitos financiados por Serbia. En cambio, su participación les exigiría reconocer la autoridad de Prístina.

La posición de Belgrado

La llegada al gobierno en 2012 de Tomislav Nikolic, antiguo nacionalista radical y de Ivica Dacic, ex portavoz de Milosevic, como primer ministro, hizo temer un retroceso en el proceso de adhesión a la UE iniciado por su predecesor Boris Tadic, abiertamente pro-europeo. Sin embargo, Nikolic, haciendo gala de un pragmatismo político irreprochable, pronto dejó bien clara su intención de hacer todo lo posible para facilitar la entrada de Serbia en la Unión Europea. En esta apuesta, la resolución del conflicto «congelado» con Kosovo era la barrera más importante a franquear. De ahí que en menos de un año Serbia no solo ha conseguido lanzar un proceso sin precedentes para normalizar las relaciones con Kosovo (además de avanzar en varios puntos del diálogo técnico iniciado por Tadic), sino también establecer una fecha límite para iniciar las negociaciones de adhesión a la UE: enero de 2014. En todo caso, es consciente de que el camino hacia Bruselas es largo y solo se aclarará tras la completa aplicación del acuerdo con Kosovo.

Visto así se entiende que el resultado de las elecciones municipales en el norte de Kosovo será de extrema importancia para Serbia. Si las elecciones resultan un fracaso (de manera informal y nunca corroborado por las partes que se guardan de proporcionar cifras concretas, se ha estimado en una participación inferior al 20%) el proceso podría entrar en un terreno peligroso que señalaría a Serbia como la principal responsable, echando por tierra sus aspiraciones de iniciar las negociaciones de adhesión el próximo enero. Es por ello que Serbia ha redoblado las campañas para urgir a los serbios del norte de Kosovo a participar, llegando a cesar de sus funciones a aquellos funcionarios que se han negado a hacerlo. Sin embargo, dado que una gran parte del electorado no ve con buenos ojos que Serbia deba «deshacerse» de Kosovo como condición para su adhesión a la UE, el gobierno ha jugado con la idea de que esta Comunidad de Municipalidades podría convertirse en algo similar a la Republica Serpska de Bosnia. En el caso de Bosnia, los acuerdos de Dayton dieron lugar a la creación de una república federal compuesta de dos entidades autónomas, la Federación de Bosnia y Herzegovina y la República Srpska (República Serbia)¹. Serbia, en definitiva, ve en Bosnia un ejemplo de autonomía que podría estimular a la comunidad serbia de Kosovo a entrar en el juego político de definición de competencias de la, aún por poner en marcha, Comunidad de Municipalidades. Sin embargo, Serbia es bien consciente de que un grado de autonomía tal es imposible, no solo porque la constitución kosovar no lo contempla sino también porque la comunidad internacional desea evitar a toda costa la reproducción de los errores cometidos en Bosnia.

La posición de Pristina

Pristina se encuentra dividida entre la necesidad de resolver un conflicto que le impide un control efectivo sobre el territorio, así como avanzar en el reconocimiento internacional del estatus de Kosovo, y la creciente presión interna para que ello no se haga a cualquier precio. Más aún, lo que una parte importante de la población teme son las concesiones excesivas hacia la comunidad serbia de Kosovo, por temor a que pueda derivar en una repetición de lo sucedido en Bosnia.

La versión más extrema de esta posición es la defendida por el Movimiento Vetevendosje! (Autodeterminación), tercera fuerza política de Kosovo. Este movimiento rechaza tanto el proceso de diálogo con Serbia, por conducir hacia la creación de una región serbia autónoma, como la intervención internacional. Por otra parte, aboga por que el gobierno tome control del norte a través del despliegue de fuerzas de seguridad, así como por la realización de un referéndum sobre su adhesión a Albania. En un contexto de crisis económica grave (el desempleo alcanza el 40% de la población), con los líderes políticos de los principales partidos implicados en casos de corrupción y crimen organizado (Hashim Thaci, el primer ministro kosovar, fue señalado en el Informe Marty del Consejo de Europa por su implicación en un caso de tráfico de órganos durante la guerra) estas demandas hacen eco en la población.

Es por ello que la posición de Pristina en este proceso resulta ambigua. Si bien el compromiso con las negociaciones es evidente, el diálogo se ve constantemente amenazado por acciones destinadas a hacer prueba de «soberanía». Un ejemplo de ello es la crisis desatada recientemente por la voluntad de Pristina de incluir el emblema nacional de la República de Kosovo en las papeletas de voto destinadas a las elecciones del norte de Kosovo. En el caso de las elecciones de noviembre, si la participación de la comunidad serbia del norte de Kosovo fuera débil, ello podría resultar en una puesta en marcha de la Comunidad de Municipalidades con una mayor proporción de serbios del sur de Kosovo, más integrados en el sistema y más flexibles en sus posiciones.

La posición de la Unión Europea

La importancia de estas elecciones y, más a largo plazo, del éxito de este proceso para la UE es doble. Por una parte, porque el lanzamiento de un proceso de normalización de las relaciones entre Serbia y Kosovo (algo impensable hasta hace menos de un año) ha sido uno de los pocos «éxitos» de una muy discreta diplomacia europea desde la entrada en vigor de las nuevas instituciones previstas por el tratado de Lisboa. El desarrollo positivo de estos acuerdos podría hacer que el recién estrenado Servicio de Acción Exterior Europeo ganase puntos ante las escépticas capitales comunitarias. Por otra parte, por razones de seguridad interna la UE está más que interesada en hacer frente a las diversas fuentes de inestabilidad en los Balcanes, particularmente cuando todos los países están, en mayor o menor medida, implicados en el proceso de adhesión.

Conclusiones

Si la llamada al boicot resulta un éxito entre la comunidad serbia del Norte de Kosovo tanto las partes como la UE, y en general la comunidad Internacional, deberían emprender una seria revisión de las premisas que han guiado hasta ahora el proceso. Se deberían realizar todos los esfuerzos posibles para incluir a la comunidad serbia del Norte de Kósovo en el diálogo y en las negociaciones. Ello implicaría, además, aclarar ciertos puntos vitales para esta población que hasta ahora han sido tratados de una manera demasiado ambigua (como la pérdida de empleos entre los agentes públicos). Serbia también debería ser más clara a la hora de exponer los verdaderos costes y ganancias del proceso y no alimentar falsas esperanzas en una población que se siente abandonada y amenazada. Pristina, igualmente, debería hacer un esfuerzo en transmitir la importancia de persistir en este proceso para el conjunto de la población, evitando dejarse llevar por las presiones populistas. El coste de no proceder así solo podría incrementar las tensiones inter-étnicas y recrudecer un conflicto que, hasta ahora, ha sido en gran parte gestionado por los actores internacionales.

Si, por el contrario, la participación en las elecciones de noviembre resulta un «éxito», lo que significaría por parte de la comunidad serbia reconocer la autoridad kosovar, el foco de atención pasaría a ser la definición del modelo de aplicación que se otorgaría a la Comunidad de Municipalidades, así como decidir sobre ciertos aspectos técnicos mayores (qué hacer con las propiedades del Estado, como las infraestructuras energéticas, el otro gran nudo gordiano de las negociaciones).

Por otra parte, serbios y albanokosovares son comunidades que han vivido de espaldas, con un grado de integración prácticamente nulo. Desde 1999, y tras la violencia desatada en 2004, se estima que un porcentaje equivalente a la población serbia actual en Kosovo abandonó el territorio, convirtiéndose en desplazados por el conflicto. Otro tanto ocurrió previamente con la población albanesa. Por lo tanto, sería fundamental lanzar un proceso de reconciliación y acercamiento inter-étnico de forma paralela al proceso formal de normalización de las relaciones entre Serbia y Kosovo, el único garante a largo plazo de convivencia democrática y base del desarrollo político del país.

Por último, la Unión Europea debería continuar aprovechando el interés de las partes por su adhesión, pero sin traspasar la línea que lo separa del «chantaje». La desilusión por los sinsabores de unas negociaciones que nunca terminan de materializarse puede tener efectos nefastos sobre sociedades divididas y gravemente afectadas por la crisis. Exigir resultados concretos es constructivo y ha demostrado ser fundamental para hacer avanzar el proceso, hacer depender la adhesión a procesos que escapan de la voluntad de una sola de las partes exige mucha prudencia.

1.- La compleja estructura administrativa resultante de estos acuerdos, cuyo fin era el establecimiento de un sistema de fuerte autonomía y proporcionalidad, ha conducido al país a un sistema de crisis política constante, amenazado constantemente por una nueva partición